城市地下空间开发利用的形势与治理策略

住建部在《城市地下空间开发利用管理规定》中对“城市地下空间”的定义为：城市规划区内地表以下的空间。2021年，杭州市出台《杭州市地下空间开发利用专项规划（2021—2035年）》，以高品质地下空间开发利用加快打造“韧性城市”。

城市地下空间是指在城市地面以下，由地下建筑物构成的空间，包含地下街、地下人行道、地铁、城市公路和隧道等交通、商业设施以及地下管网、人防设施等城建公共设施。地下空间是城市宝贵的空间资源，合理开发利用地下空间资源，协同地上、地下的立体化发展，是缓解城市用地紧张，实现城市集约发展、改善城市居住环境、解决城市病问题的重要途径。

随着城市立体化格局建设的双向发展，许多大城市的中心地区面临着空间紧缺问题，城市发展与人居环境的矛盾日渐突出，城市地下空间开发利用成为缓解城市空间资源不足的重要选择。

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城市地下空间开发利用的新形势

统筹协调地上地下一体化发展是城市地下空间发展的新要求。党的二十大报告中明确指出“要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”统筹考虑地上地下空间综合发展，优化国土空间结构和布局，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

科学开发地下空间是新型城镇化建设和城市高质量发展的新出路。总书记指出“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。”城市高质量发展要以人为核心，贯彻新发展理念，科学开发利用“第四国土资源”的城市地下空间是顺应城市发展规律的合理选择，也是促进以人为核心的新型城镇化发展的客观需求，探寻未来城市高质量发展的新出路。

地下空间综合韧性防灾体系建设是城市安全韧性发展的新方向。“党的二十大报告中明确提出，要加强城市基础设施建设，打造韧性城市。“韧性城市”指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理的调配资源以从灾害中快速恢复过来。地下空间由于其密闭性好、环境稳定性强等特点，是打造韧性城市的前沿阵地。统筹布局城市防灾避险空间，建立地上地下一体化防灾体系，综合提升城市整体防灾减灾能力，是应对城市危机和城市可持续发展的新方向。

城市地下空间的开发利用是绿色低碳和固碳的新机遇。党的二十大报告中指出，要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。城市地下空间在地热资源开发利用、降低城市地面污染、增加城市绿地面积、推动碳封存等方面具有巨大潜力，为实现经济社会发展绿色化、低碳化，城市减碳固碳带来新机遇。

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地下空间的治理策略

优先保护地下水资源,打造绿色生态的城市空间。中国山川汇集，地下空间开发利用必须符合生态底线和生态保护的要求。科学评估地下空间开发边界和开发规模,严格管控地质和水文条件较为复杂的区域,重要生态绿地、水系河道等生态敏感区的地下空间开发。合理控制地下建筑密度,留足雨水自然渗透、净化所需的生态空间,保证城市合理的透水率,避免破坏地下整体透水性和地下水系的完整性；合理控制地下空间开发深度，避免地下水位下降、地下工程设施损坏、地下水资源污染等情况发生，减少地下空间开发利用对地下水资源保护和水生态修复的影响。

坚持保护历史文化,打造独具人文的城市空间。历史城区地下空间利用必须以历史文化资源保护为前提,科学确定地下空间容量、开发利用模式,以小规模建设为主,保障必要的基础设施和安全疏散空间,维护地面历史环境和地下历史遗存。从整体保护历史文化和城市风貌出发,将部分地面城市功能转移至地下,改善历史文化名城的整体环境质量，打造符合古城的文脉、赓续和传承地方文化符号的空间环境,体现独具特色的历史城区。

优化城市地下空间结构,推进空间集约高效发展。地下空间功能多以人防、交通、市政等设施为主。综合考虑未来游客和当地居民的地下空间开发利用需求,一般采用需求强度预测法测算不同功能用地的地下空间需求规模,同时结合生态保护和历史文化保护等底线约束、空间评估结果进行校核。逐步构建契合实际、生态可持续、开发规模适宜、布局结构合理、重点亮点突出、管理科学有效的现代地下空间设施。

保障城市重要功能设施空间,增强城市安全和韧性。以解决城市问题为导向,统筹地下地下城市空间资源,协调地上地下空间功能,完善地面服务设施缺口,改善城市人居环境。以地下市政、地下交通、地下人防和应急防灾设施为重点,合理有序地推进城市地下空间开发利用,平衡地下公共服务设施建设,提高城市地下空间开发利用的科学性,支撑“城市有机生命体”建设。

完善保障机制,提升城市地下空间治理智慧化水平。综合考虑历史文化资源、不良地质条件、地面生态敏感区、土地利用布局等因素,科学评估地下空间资源,划定地下空间管制分区。建设城市地下空间“一张图”和信息管理平台，实施监督信息,统筹评估地下空间生态价值、历史文化价值、社会效益和经济效益,落实地下空间资源保护、历史文化名城保护、海绵城市和韧性城市建设等要求，推进地下空间资源全要素规划管理和用途管制，提高地下空间资源利用效率,提升城市地下空间综合治理水平。

【参考文献】

[1] 陈志龙,焦栋.2023中国城市地下空间发展蓝皮书.中国工程院战略咨询中心、中国岩石力学与工程学会地下空间分会、中国城市规划学会.2024,1.

[2] 伍鹏,郭宁,桂姣,胡环,谢琳,高境.空间资源保护视角下中小城市地下空间治理模式和策略探索———以丽江中心城市为例.隧道建设（中英文）. 2023,43(7).

[3] 范弢,杨世瑜.云南丽江盆地地下水脆弱性评价[J].吉林大学学报,2007,37(3).

[4] 刘志翔,王义保,李崔茜.我国城市地下空间应急管理研究热点与发展脉络分析.中国安全生产科学技术.2023,19(8).

供稿：宋逸香

编辑：姜晓航

审核：李明超

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